Le plan Juncker doit être repensé de fond en comble

Le plan Juncker doit être repensé de fond en comble

Le « Plan d’investissement pour l’Europe », plus connu sous le nom de Plan Juncker, a été approuvé en juin 2015, et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) lancé dans la foulée. L’objectif du plan est de remédier au manque actuel d’investissements au sein de l’Union Européenne (UE), mais l’initiative a pris un départ décevant.

L’idée centrale de ce plan consiste à utiliser le budget de l’UE comme une garantie pour des projets de la Banque européenne d’investissement (BEI) qui seraient plus risqués et plus novateurs que les projets qu’elle finance habituellement. Ces projets estampillés « FEIS » devraient générer un total de 315 milliards d’euros d’investissements supplémentaires en trois ans, grâce à un effet de levier et à des cofinancements.

Le plan n’augmentera l’investissement que s’il incite la BEI à financer des projets « additionnels » rentables mais actuellement dans l’incapacité d’obtenir un financement

Le premier problème réside dans le fait que, pour atteindre cet objectif, le plan prévoit que la BEI décaisse 60 milliards d’euros au profit de projets supplémentaires sur trois ans. Mais depuis qu’il a démarré il y a un an, seuls 11,2 milliards d’euros de projets ont été approuvés, soit un peu plus de la moitié de l’objectif fixé pour la première année. Le rythme doit s’accélérer pour que les objectifs du président Juncker soient atteints.

Projets additionnels. Le deuxième et principal problème réside dans le fait que le plan n’augmentera l’investissement en Europe que s’il incite la BEI à financer des projets « additionnels » rentables mais actuellement dans l’incapacité d’obtenir un financement, et à réduire les risques pris par les investisseurs privés afin d’accroître les chances de les attirer. En outre, les ressources utilisées pour constituer la garantie européenne proviennent d’une modification des budgets de l’Union européenne de 2015 à 2020, et sont principalement prélevées sur les budgets de recherche et d’innovation (R&I) et d’infrastructures de transport.

Compte tenu des coûts d’opportunité résultant de la ponction des budgets de ces programmes, l’utilisation des ressources de l’UE en vue de garantir certains projets de la BEI n’est justifiée que si elle aboutit à des investissements « additionnels » de la BEI dans des projets présentant un profil de risque plus élevé que les projets qu’elle finance traditionnellement.

La meilleure façon d’évaluer l’« additionnalité » des projets serait de connaître le profil de risque de chaque projet FEIS, mais cette information n’est malheureusement pas rendue publique par la BEI. Une autre méthode d’évaluation, bien qu’imparfaite, consiste à utiliser les descriptifs des projets en vue de chercher des initiatives similaires financées par la BEI en dehors du Plan d’investissement. La similarité et l’additionnalité ne sont pas exactement synonymes, mais cela nous donne une première indication de la façon dont la garantie de l’UE a été utilisée par la BEI.

Sur les 55 projets approuvés à ce jour et pour lesquels nous disposons de détails, il n’y a qu’un seul projet pour lequel nous n’avons trouvé aucun projet similaire de la BEI’: le projet Ecotitanium, qui prévoit la construction de la première usine industrielle européenne de recyclage et de refonte des rebuts de titane de qualité aéronautique.

En dehors de cela, la plupart des projets FEIS semblent similaires aux projets que la BEI a soutenus par le passé sans la garantie du budget de l’UE’: par exemple, cinq projets FEIS comportent des investissements dans des autoroutes, et six projets concernent des parcs éoliens. La BEI devrait continuer à financer des tels projets, mais elle ne devrait pas utiliser la garantie budgétaire de l’UE à cette fin.

Même si la plupart des projets sont très similaires aux précédents projets de la BEI, il est possible (et la BEI affirme qu’il en est ainsi) que les projets FEIS soient plus risqués, soit en raison du risque intrinsèque des projets, ou parce que la BEI y occupe une position plus subordonnée que d’ordinaire, ou parce que la durée des prêts est plus longue que d’habitude. Mais cela est impossible à vérifier, étant donné le peu d’informations disponibles.

Puisque les fonds budgétaires de l’UE sont utilisés pour le Plan et que la réallocation de fonds originellement destinés à des projets de R&I et d’infrastructures au profit d’un fonds de garantie des projets FEIS entraîne des coûts d’opportunité, la Commission et la BEI se doivent de démontrer que ces projets sont vraiment des projets « additionnels » devant bénéficier de la garantie. À défaut, les principaux architectes du Plan pourraient avoir intérêt à attribuer le label FEIS à des projets qui auraient de toute façon été financés par la BEI en l’absence du plan’: la BEI afin de bénéficier d’une garantie supplémentaire sur ses investissements et la Commission européenne afin d’honorer sa promesse de générer 315 milliards d’euros d’investissements par le biais des projets FEIS sur trois ans.

Transparence. Les députés européens et les Etats membres de l’UE doivent être vigilants et demander des comptes à la BEI et à la Commission quant à la manière dont la garantie de l’UE est utilisée. Ces projets doivent être particulièrement transparents, afin de démontrer qu’ils sont plus risqués que les projets que la BEI finance en temps normal, sans quoi l’utilisation du budget de l’UE en tant que garantie s’avérerait parfaitement inutile.

Une meilleure façon d’utiliser la BEI pour stimuler l’investissement en Europe serait de repenser entièrement la stratégie du Plan Juncker. Même si la mise en uvre du Plan Juncker n’est guère convaincante à ce jour, certaines idées du plan pourraient néanmoins s’avérer utiles.

Si la création du FEIS pouvait déboucher sur un changement de culture profond au sein d’une BEI traditionnellement frileuse face au risque, ce serait une bonne nouvelle et cela pourrait véritablement stimuler l’investissement dans l’UE. Mais pour qu’il en soit ainsi, trois choses doivent se produire. Premièrement, le FEIS ne doit être utilisé que pour des projets innovants et risqués incapables de trouver un financement en raison de défaillances du marché. Deuxièmement, la BEI devrait augmenter la taille de ses investissements dans des projets à haut rendement et à risque élevé, et être prête à essuyer les premières pertes sur ces projets afin d’attirer les investisseurs privés en tant que cofinanceurs.

Et troisièmement, la BEI devrait, au contraire, financer une part beaucoup plus faible de chacun de ses projets habituels non-FEIS et peu risqués, afin d’éviter tout effet d’éviction des investisseurs privés, et agir davantage en tant que coordinatrice de ces projets pour trouver davantage de co-financeurs (du secteur privé, mais aussi des banques publiques nationales de développement). Cela donnerait une véritable impulsion à l’investissement en Europe.

Grégory Claeys et Álvaro Leandro sont économistes à l’Institut Bruegel, à Bruxelles.

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